（一）积极推进具备条件的开发区向城市综合功能转型

设立滨海新区。天津开发区成立于1984年，经过10余年自主发展，在天津经济技术开发区、天津港保税区的基础上，成为国家重点支持开发开放的国家级新区。2009年国务院批复设立天津市滨海新区，从国家层面保障功能区与行政区的融合。此后滨海新区推行一系列体制机制改革深化两区融合，2013年9月，撤销塘沽、汉沽、大港三个城区工委、管委会建制，按照“大部制、扁平化、强基层”要求，构建了“行政区统领，功能区支撑，街镇整体提升”的管理架构。2018年1月，滨海新区深化功能区体制改革，功能区由原来的7个整合为5个，进一步激发内生动力，推进效率变革。2019年3月，天津市政府正式向滨海新区下放625项市级权力事项，从制度上充分放权赋能，助力滨海新区开发开放。

设立泰达街道。2017年12月泰达街挂牌成立，由原天津经济技术开发区管委会所属社会管理职能部门整体剥离合并组成，同时加挂“天津市滨海新区人民政府泰达社会管理委员会”牌子，接受滨海新区人民政府委托，统筹教育、卫生、文体、民政等方面的工作，不仅承担街道一般职能，同时还承担市、区授权区级公共服务职能和经开区划转职能等共1081项职权事权，集中承接辖区内社会管理和社会事业发展，管理教育、医疗、文化等各类机构及市场主体2000余家。

设立海棠街道。海河教育园区是集职业教育、职业培训、技能鉴定、职业指导、技能竞赛为一体，产学研相结合，面向社会开放办学的综合性教育园区。为深化园区管理制度改革，实现产学研用融合，全力打造创新发展聚集区、新时代“天津智谷”，2021年4月天津市政府批复设立海棠街道，将社会事务全部剥离交由属地政府承担，园区集中精力搞产学研用发展，对理顺功能区和行政区关系，实现两者有效融合，提升基层治理水平，推动高质量发展，提供了有益的借鉴参考。

（二）依法依规推进功能区与行政区体制合一

明确功能区管委会职责权限。坚持重要改革“立法先行”，充分发挥立法的引导促进作用。2019年5月天津市人民代表大会常务委员会修订出台《天津经济技术开发区条例》《天津港保税区条例》《天津新技术产业园区管理条例》，6月天津市人民政府修订实施《天津东疆保税港区管理规定》《中新天津生态城管理规定》，分别明确了管委会的职责任务，强调具体负责区域开发、产业发展、投资促进、企业服务等工作。依据各开发区在开发建设、产业规划、招商引资，企业培育、市场准入等方面的工作需要，16个市级部门和5个开发区直接签署委托下放协议，累计下放561项管理权限。2020年，滨海新区又下放了18项区级人才审批事项，对4项市级授权事项联合评审。对部分按法律规定无法下放而各开发区实际需要的审批事项，开设“三层合一”的审批“直通车”，由开发区进行审核，市、新区两级审批部门见章盖章、结果互认。

逐步剥离功能区社会职能。根据功能区的功能定位和发展实际，逐步有序剥离社会管理职能。2017年12月泰达街道将经开区教育、医疗、社区管理、城市管理等社会职能和教文卫体局、城市管理局整建制划转，履行社会职能，并协助做好经开区其他区域的社会管理相关工作。2020年9月，制定出台《关于剥离高新区海洋科技园社会职能推动高新区与新北街协同发展实施方案》和职能剥离清单，实行高新区和新北街双向剥离，将高新区海洋科技园新河干渠以东区域的社会职能剥离给新北街，将新北街3项经济管理职能剥离给高新区，并建立考核评价和转移支付机制，完成职能转接工作。2021年4月，设立津南区海棠街道，由津南区承接海河教育园区的社会治理职能，全面落实海河教育园区属地化管理责任。

规范开发区派驻机构设置。按照开发区修订后的《条例》《管理规定》，除法律、行政法规规定实行垂直领导以外，市级行政管理部门不向各功能区派出机构。为便于开展工作、提供服务，部分功能区仍然留存有市、区政府工作部门的派驻机构，主要包括税务、消防、社保、医保、法院、检察院、公安、武警、海警等。各派驻机构和管委会密切配合、相互支持，对各开发区经济社会高质量发展作出了重要贡献。

（三）逐步深化功能区管理体制机制改革

规范功能区人员编制管理。把功能区选人用人机制创新作为法定机构改革的重头戏，将人员管理模式从编制管理变为员额管理，实行授薪人员总额控制，在充分考虑各功能区经济规模、管理面积、服务人口、现有编制，参考其他国家级功能区模式的基础上，综合核定各功能区授薪员额规模，各功能区原则上不得突破授薪员额上限。如需新招聘授薪人员或增加授薪员额上限，由各功能区向区委深改委提交请示，经区委深改委研究同意后，予以批复。滨海新区制定出台《天津市滨海新区关于开发区岗位绩效工资制的指导意见》等5个配套管理办法，各功能区相继制定了授薪人员管理办法，全面加强授薪人员管理。建立健全人员能上能下、能进能出的工作机制，保障人才队伍结构合理。

推进功能区法定机构改革。按照当好改革开放“尖刀团”和制度创新“试验田”要求，持续做好法定机构改革“后半篇”文章，成立区级领导小组，负责改革发展的总体部署、统筹协调、整体推进、督促落实，协调解决改革发展中的重大事项和重点问题。坚持“新区一盘棋”意识，出台《滨海新区产业空间布局指引实施方案》，引导和规范各功能区加快建设主题园区，明晰主导产业，构建良性竞争机制。建立招商、指标核算和税收分享等合作机制，推动功能区和街镇融合均衡发展。

进一步放权赋能减负。本着功能区事功能区办原则，下放18项区级人才审批事项，对4项市级授权事项联合评审；对4项土地出让和规划审批权实行见章盖章、见文换文。承接自贸区中心商务片区的环保、城管、民政、文化等领域的152个审批事项，为经济发展做好兜底服务。持续放大改革效应，设立自贸区政策与产业创新发展局，作为实行员额化管理、企业化考核，依照法定授权履行相应管理和服务职能的法定机构。放宽人才引进途径，面向全社会公开选聘招引高素质人才，提升管理层人员的整体素质。

新时代背景下，功能区与行政区融合发展挑战与机遇并存，一些问题亟待破解。

一是发展形态多样化，统筹管理难度加大。随着发展阶段和条件变化，原来单纯的生产区、贸易区开始向生产、生活和贸易相结合的综合区方向发展，功能区的功能也由原来比较单一的工业生产、经济建设等经济功能，向经济建设、社区发展、社会建设和管理以及城市化等多元功能方向发展，类型越来越多、外延越来越广。从规模大小看，有国家级开发区、市级开发区，有的还有区级开发区，规模出现片区化；从功能定位上区分，有经开区、高新区、示范区、合作区、旅游区、度假区等，功能出现复合化；从运营模式上区分，有开发区、保税区、产业区、工业园、科技园、物流园等，模式出现多样化。各种类型园区规模大小差异较大，发展的主要着力点不尽相同，运营方式和管理模式也有较大区别，对强化制度设计、加强统筹规划和统一管理带来一定难度。

二是行政化倾向明显，社会治理难度加大。功能区一般都设立管理委员会作为地方政府的派出机构，在授权规定的职责范围内统一管理功能区工作。随着功能区经济与人口规模的不断膨胀以及功能区功能复合化程度的不断提高，管委会面临的社会管理与服务职能日益增加，各种管理事务交织繁杂，行政化倾向越来越明显。一方面，代管问题影响行政管理效能。一些地方政府将部分乡镇（街道）、村（居）民委员会委托开发区代为管理，虽然在一定程度上起到了快捷高效、促进开发、加快发展的作用，但功能区不是一级行政区划，其管理机构的设置和体量不完全适应行政管理的要求。随着产业和人口的集聚，一些发展成效好的开发区进入了快速城镇化阶段，开发区管委会在抓招商引资、项目建设的同时，承担较为繁重的社会治理事务，既影响了自身优势的发挥，也减弱了高效能社会治理。另一方面，协调办事难度加大。行政区和功能区的事权和责权容易形成不均衡发展，这种权属分离的制度，极易导致管理服务不到位的问题。在一些审批项目上，由于跨越多个行政区，需要多方协调达成一致意见，影响工作效率，难以形成自由流动。在社会治理和公共服务中，因为协调对象增多，容易发生职能交叉、管理混乱等问题。

（一）强化高位统筹，全面加强党的领导。一是健全功能区党工委机构设置。把加强党的全面领导贯彻落实到功能区建设发展全过程，以党的政治优势和组织优势引领和推动功能区体制机制创新，推进功能区和行政区深度融合。优化职能机构，突出精简高效，稳妥有序推进“一区多园”管理模式，实行统一高效管理。二是建立融合发展工作协调机制。由市级统筹，市级主管部门牵头，相关部门和属地政府配合协调，明确各级各部门管理职责，强化协同配合，形成工作合力。加强统筹规划，深化对功能区功能定位、发展目标、管理体制和政策法规的研究，不断完善法规规章，深化制度设计，加大供给力度，推动功能区在高质量发展上当主力、作示范。

（二）理顺管理体制，厘清政区职责关系。一是推进开发区逐步剥离社会事务管理职能。坚持优化协同高效、权责一致，厘清政区职责关系，将功能区管理机构承担的城市管理、市政养护、征地拆迁、民生服务等社会事务管理职能剥离，交还属地政府承担。功能区围绕经济管理、科技创新和营商环境、招才引智等职能重构并强化开发区内部架构布局设置，让开发区管理机构甩掉包袱，轻装上阵。同时，逐步剥离行政区承担的经济发展职能，专注于社会民生事业，完善基层治理体系，提升治理能力。二是有效厘清开发区与属地政府关系。对实行“政区合一”的功能区，进一步明晰开发区党工委与管委会职责分工，完善管委会在党工委领导下开展工作的各项制度，充分发挥其管理机构精简高效的体制机制优势，提升推动产业发展、科学规划建设的能力水平。对实行“政区分设”的功能区，按照国家和市规范开发区管理机构有关部署要求，建立权责清单，明确行政主体，压实管理责任。

（三）深化协同高效，推动高质量发展。一是深化放权赋能。市级管理部门、开发区所在区人民政府要进一步简政放权，依照法定程序，将能够下放的经济管理权限和国家已明确下放的审批管理权限下放国家级开发开放区域，开发开放区域管理机构依照授权或委托行使有关经济管理、投资服务等职能。健全完善有关权责清单和制度机制，真正赋予开发区相应的产业促进、人才引进、市场准入、投资立项等经济管理权限，确保接得住、管得好、用得活。二是提升管理效能。加强功能区与行政区职能统筹协调，建立“功能区吹哨、属地政府报到”的执法联动机制，加大一线执法力量下沉，充分依托所在行政区开展行政管理，加强公共服务功能，提升社会服务和城市综合运营管理水平。在招商引资、产业集聚、公共服务和社会管理等方面，促进开发区与所在行政区形成功能互补、良性互动的合作格局。